Les perspectives soulevées par le «  règlement européen sur la déforestation et la dégradation des forêts  » (RDUE)

Le Parlement et le Conseil de l’Union européenne (UE) ont adopté, en 2023, le « Règlement européen sur la déforestation et la dégradation des forêts » (Règlement Lnº 2023/1115 ou RDUE). Il interdit la mise sur le marché en Europe et l’exportation de produits qui ont contribué à la déforestation ou à la dégradation des forêts après le 31 décembre 2020. Quatre-vingt-quatre pour cent des citoyens européens se disent favorables à l’application du RDUE (Mighty Earth, 2014). Mais qu’en est-il pour les opérateurs économiques des filières qu’il touche ? Cette étude vise à comprendre les processus mis en œuvre par ces opérateurs pour se conformer au règlement : quels défis rencontrent-ils ? Quelles opportunités cela leur offre-t-il ?

UN RÈGLEMENT EUROPÉEN POUR LUTTER CONTRE LA DÉFORESTATION

La consommation européenne, cause de déforestation
miques, des moyens de subsistance et de revenus et constituent un facteur de résilience face aux maladies et nuisibles. Pourtant, chaque minute, l’équivalent de dix terrains de football de surfaces boisées disparaît à travers le monde, soit 10 millions d’hectares de forêts par an (Règlement UE 2023/1115, 2023). L’Union européenne (UE) serait responsable de la déforestation de plus de 248 000 hectares par an. Les principaux produits consommés en cause sont l’huile de palme (35 %), le soja (33 %), le bois (9 %), le cacao (8 %), le café (7 %), les bovins (5 %) et le caoutchouc (3 %) (Figure 1). Entre 1990 et 2008, les importations et consommations de produits agricoles de l’UE représentaient 10 % de la déforestation mondiale. Le Parlement et le Conseil de l’UE ont donc adopté le Règlement n° 2023/1115 « relatif à la mise à disposition sur le marché de l’Union et à l’exportation à partir de l’Union de certains produits de base et produits associés à la déforestation et à la dégradation des forêts, et abrogeant le règlement (UE) n° 995/2010 » (RDUE). Il s’inscrit dans la poursuite de l’action européenne face à la crise climatique et à la perte de biodiversité.

FIGURE 1. PART DES SEPT PRODUITS CONSOMMÉS DANS L’UE ET VISÉS PAR LE RDUE DANS LA DÉFORESTATION MONDIALE

Le RDUE, une avancée par rapport aux initiatives précédentes
Le précédent cadre juridique de l’UE s’attaquait avant tout à l’exploitation illégale des forêts avec le « Règlement sur l’application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux ». Lancé en 2003 et s’appuyant sur des « accords de partenariat volontaire », il a été complété par le « Règlement sur le bois de l’Union européenne » (RBUE), applicable depuis 2013. Les résultats de ces législations ont été mitigés : l’exploitation illégale des forêts n’a que peu diminué, notamment en raison des faibles taux de contrôles. À titre d’exemple, les premiers procès pour « importations illégales de bois » ont eu lieu en 2023, soit dix ans après l’entrée en application du RBUE. Le RDUE va plus loin, en se focalisant directement sur la déforestation, et non plus sur la légalité des importations. De même, il s’inscrit dans la poursuite de la Stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée (SNDI 2018-2030) française. Celle-ci vise à mettre fin à « l’importation de matières premières ou de produits transformés dont la production a contribué, directement ou indirectement, à la déforestation, à la dégradation des forêts ou à la conversion d’écosystèmes naturels en dehors du territoire national » (Ministères Territoires Écologie Logement, 2022). Si le RDUE vise les mêmes produits que la SNDI, le règlement est contraignant alors que la stratégie française est incitative, basée sur des certifications. De plus, le RDUE s’applique à la « déforestation importée » mais aussi aux produits exportés depuis le marché européen, pour être conforme aux règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

Un long processus d’adoption du règlement
Après avoir évalué les différentes mesures possibles pour lutter contre la déforestation et avoir consulté les parties prenantes (Bougas et al. , 2021), la Commission européenne (CE) a présenté une proposition au Conseil et au Parlement européens. Ces deux institutions ont trouvé un compromis et adopté un texte final plus contraignant que la proposition de la CE qui leur a été présentée, incluant la prise en compte de la dégradation des forêts, protégeant les droits des populations autochtones, et imposant une traçabilité totale [1]. Initialement prévue fin 2024, l’entrée en application du RDUE a été décalée d’un an suite à un vote le 14 novembre 2024, car certains États membres et entreprises souhaitaient un délai supplémentaire pour se préparer.

Les entreprises devront donc l’appliquer à partir du 30 décembre 2025, avec un délai de six mois pour les petites et moyennes entreprises (PME). Alors que beaucoup d’acteurs favorables à ce règlement craignaient que le texte soit vidé de sa substance au cours de ce même vote, il est finalement resté inchangé. Fin 2024, la Commission européenne a publié un document d’orientation, non juridiquement contraignant, ainsi qu’une liste de questions fréquentes pour apporter des précisions et répondre aux demandes des acteurs touchés par le RDUE. Prochainement, la Commission devra publier au moyen d’actes d’exécution la liste des pays présentant un risque « faible », « standard » ou « élevé » de déforestation. Elle devra également étudier l’extension du RDUE à d’autres surfaces boisées, écosystèmes naturels, produits de base et acteurs financiers. Enfin, le règlement devra être réexaminé d’ici 2028, puis au moins tous les 5 ans par la Commission, qui présentera ensuite un rapport au Parlement et au Conseil européens.

Les obligations du RDUE : diligence raisonnée et zéro déforestation
Le règlement s’applique aux sept produits mentionnés plus haut, ainsi qu’à leurs dérivés. La déforestation est définie (art. 2.3) comme la « conversion de la forêt [2] pour un usage agricole ». Les « opérateurs » doivent prouver (art. 3) que les produits induisent « zéro déforestation » et sont conformes à la législation pertinente [3] du pays de production pour les mettre sur le marché ou les exporter. Les produits doivent également faire l’objet d’une déclaration de diligence raisonnée ou due diligence (art. 8), qui comprend le recueil d’informations (sur le produit, le pays de production, la géolocalisation des parcelles et la légalité), l’évaluation et l’atténuation du risque (Figure 2). La Commission européenne a développé une interface électronique – EUDR, qui fait partie du système TRACES – via laquelle les opérateurs transmettent leurs déclarations de diligence raisonnée (DDR).

FIGURE 2. LES TROIS ÉTAPES DE LA DILIGENCE RAISONNÉE

POUR LES OPÉRATEURS ÉCONOMIQUES VISÉS PAR LE RDUE, LE DÉFI DE LA TRAÇABILITÉ POUR ALLER VERS PLUS DE DURABILITÉ

Après une étude bibliographique du RDUE et des différents documents contenant des précisions émis par la Commission européenne, quinze entretiens semi-directifs ont été réalisés auprès d’acteurs des filières café et cacao. Les témoignages présentés dans cette analyse proviennent de chercheurs européens, d’importateurs, d’une entreprise multinationale, de petites ou moyennes entreprises familiales françaises, de coopératives de producteurs situées hors de l’UE et d’autres organisations de ces filières. Les questions portaient sur la compréhension du RDUE, les changements et investissements réalisés pour s’y conformer, l’accompagnement reçu, les opportunités et obstacles générés et l’impact à long terme du règlement. Les résultats restitués n’ont pas valeur d’exhaustivité, mais témoignent des questionnements que soulève la mise en œuvre du RDUE pour différents acteurs économiques. Les personnes interrogées ont souhaité rester anonymes.

Une opportunité pour aller vers des filières plus durables
Á travers le RDUE, l’UE vise à « créer un système multilatéral ouvert et équitable dans lequel le commerce durable serait un vecteur essentiel de transition écologique, pour lutter contre le changement climatique et pour inverser la perte de biodiversité » (Règlement UE 2023/1115, 2023). Le préambule du RDUE spécifie qu’« assurer qu’un prix équitable est payé aux producteurs » leur permettrait « de disposer d’un revenu décent et de lutter efficacement contre la pauvreté, qui est une des causes profondes de la déforestation ». C’est aussi ce qu’ont relevé huit des opérateurs économiques interrogés, favorables à cette réglementation « visionnaire » aux « intentions louables ». Le RDUE est « un moyen de niveler le marché par le haut », puisqu’il force les entreprises à adopter des pratiques durables pour sécuriser leur accès aux marchés européens. Cela pourrait donc « permettre d’être encore plus transparent et traçable sur les chaînes de valeur » et avoir des effets d’entraînement au-delà du marché européen. Un opérateur a témoigné : « Parmi les grosses entreprises qui sont engagées, un certain nombre sont européennes, avec des marchés en Europe très importants. Je pense que l’approche de ces groupes sera de le faire pour tout le monde [ i.e. de tracer tous leurs produits, même hors UE] ».

Un challenge considérable dans la pratique
Au cours des entretiens, les mots « challenge » et « défi » ont souvent été utilisés pour qualifier la mise en place du règlement, qui « amène beaucoup d’incertitudes ». Cela est principalement dû au manque de cadre européen « clair dès le début ». Une intervenante a ainsi noté : « Cela aurait économisé à tous du temps et de l’argent s’il y avait eu un système qui soit le même pour tout le monde ». L’absence de directives a conduit chaque acteur à adopter « des outils différents pour mapper [ i.e. cartographier], des formats de fichiers différents ». Le système européen qui sera mis en place interroge : « Derrière, il y a la question des informations qu’on demande aux fournisseurs, est-ce que ce sont les bonnes, au bon format, comment est-ce qu’on les renseigne ? ». Les opérateurs économiques attendent « beaucoup d’accompagnement, et beaucoup plus de précisions » de la part de l’UE sur la partie opérationnelle. « Par exemple, il n’y a pas de guide de bonnes pratiques, c’est très compliqué, on ne sait pas encore ce qu’il faut faire. On invente nos propres méthodologies sans vraiment savoir, il y a toujours des choses où on patauge, aucun d’entre nous n’est vraiment équipé pour comprendre » [4].
Les réseaux industriels, forums commerciaux et organisations professionnelles semblent avoir joué un rôle important de vecteur d’informations « nettes et transparentes » pour « bien comprendre la réglementation ».

Un changement des pratiques engagé
Malgré ce « flou opérationnel » encore marqué, la majorité des opérateurs économiques interrogés se sont engagés sur le sujet de la déforestation et sont en train de se conformer au RDUE. Cela nécessite de « diviser la chaîne de valeur en différentes étapes et de voir qui maîtrise quelles étapes, d’identifier les flux de matières, économiques, d’informations ». Il faut aussi « demander des documents de preuve qui nous assurent que le lot qui est fourni est conforme aux législations pertinentes ». La mise en conformité modifie la manière de collecter les données, mais aussi les relations partenariales, avec l’introduction de « clauses de déforestation » dans les contrats. Certains acteurs ont développé leur propre plateforme d’analyse satellitaire, d’autres réussissent à se mettre en conformité sans trop investir, avec des outils low tech (localisation Whatsapp, données GPS sur Google). Certaines structures ont engagé ce changement vers la traçabilité depuis plus de dix ans. Elles sont donc mieux préparées à répondre aux exigences du RDUE, qui apparaît comme un moyen de « reconnaître [leur] travail ».

Une opportunité pour les commerçants
En ce qui concerne les organisations directement visées par le RDUE, elles ne sont pas impactées de la même manière en fonction de leur taille et de leur mode d’approvisionnement. Certains commerçants ont choisi de collaborer avec leurs fournisseurs. D’autres ont estimé n’avoir « jamais payé la traçabilité » et donc ne pas devoir le faire « maintenant que le règlement l’impose ». Le RDUE ne modifie pas le fonctionnement des PME [5], qui n’ont pas à faire de déclarations sur des produits qui ont déjà fait l’objet d’une déclaration de diligence raisonnée (art. 4.8). Elles doivent seulement communiquer ces informations aux autorités compétentes si besoin. Pour elles, « c’est le travail des importateurs de mettre en place des outils. Nous, ça nous impacte car les prix ont augmenté ». Au niveau des grands opérateurs, certaines organisations sont « plus frileuses car c’est un travail qui est très long » et d’autres sont « traçables à quasiment 100 % à la parcelle ». Ces dernières ont engagé ce processus depuis plusieurs années. Cela leur a demandé des moyens humains, par exemple avec « des équipes dédiées à chaque étape de la diligence raisonnée ». Pour ces structures, le RDUE représente une opportunité : « Ce règlement c’est aussi une manière de dire que [ce produit] qui déforeste, c’est interdit maintenant. Donc si vous trouvez [ce produit] en France et en Europe, a priori ce n’est pas lié à la déforestation. Et si ça l’est, l’entreprise s’expose à des risques, notamment d’amendes à hauteur de 4 % de son chiffre d’affaires, c’est un risque financier qui n’est pas négligeable ».

Une nouvelle source de compétitivité entre intermédiaires
La mise en place de cette traçabilité au niveau des acheteurs entraîne aussi des changements au niveau des intermédiaires. « La force d’un grand groupe aussi c’est que quand tu prends une décision, ça emmène toute une filière avec toi. À partir du moment où de gros clients ont relevé leurs standards depuis longtemps, tu commences à le faire aussi pour les autres [clients] ». Du côté des intermédiaires, il semble que la réglementation « favorise beaucoup plus ceux qui ont une très bonne rentabilité financière ». Les plus grands traders semblent « en mesure d’absorber les coûts de mise en conformité ». En revanche, les importateurs de plus petite taille doivent parfois se « démener pour trouver les ressources nécessaires à la mise en conformité ». L’alternative peut parfois être de « se tourner vers les grands traders pour obtenir un soutien, au détriment de leur propre autonomie ». La principale difficulté est « l’échelle de la chose : on peut faire les choses parfaitement à petite échelle, mais quand on est sur plusieurs pays c’est un travail monumental ». Toutefois, parmi ces importateurs-exportateurs, beaucoup sont aussi des sourceurs, c’est-à-dire des entreprises à but social qui collectent déjà des données pour donner une valeur ajoutée à leur offre. Le règlement s’aligne déjà avec leurs propres exigences de qualité, de transparence, de traçabilité et représente surtout un effort de coordination et d’accompagnement des fournisseurs. Pour ces structures, le RDUE pourrait constituer une « nouvelle source de compétitivité » puisque « maintenant, tout le monde va devoir savoir d’où vient exactement le produit ». Elles devront donc « aller plus loin pour différencier [leurs] offres ».

LE RISQUE DE RENFORCER DES INÉGALITÉS EN AMONT DES CHAÎNES DE VALEUR

Un processus de mise en conformité coûteux pour les coopératives
Alors que le règlement ne vise que les opérateurs européens, l’amont des chaînes de valeur sera tout de même impacté. Le directeur d’une coopérative ivoirienne témoigne : « De toutes les manières, on est obligé de se conformer, parce qu’aujourd’hui, les personnes qui achètent le cacao sont en Occident ». Finalement, c’est les coopératives locales et les producteurs qui ont la charge de la preuve, qui peuvent se retrouver « découragés » ou « frustrés par la charge administrative supplémentaire [6] ». En effet, la mise en conformité représente un coût humain – formation et recrutement de spécialistes chargés de gérer la collecte de données – et technique – cartographie GPS et données satellitaires. Ainsi, des membres de coopératives témoignent : « Ça demande de la compétence, du personnel, du temps, des moyens financiers ». Il faut « avoir des équipes pour analyser les données qu’on collecte, formées pour savoir utiliser un GPS ». Une étude de l’ONG IDEF identifie deux types de coûts liés à la mise en conformité des coopératives au RDUE.
Les coûts d’investissement sont estimés entre 24 000 et 37 000 EUR, et les coûts récurrents sont estimés à 48 000 EUR par an (IDEF & BFConsult, 2024). Ce coût supplémentaire est souvent à la charge de la coopérative, qui constitue une « porte d’entrée » pour former et sensibiliser les producteurs. Celles interrogées au cours de cette étude aspirent à être « mieux accompagnées en termes de formation, d’équipement », et « mieux professionnalisées » sur le sujet.

Un risque d’exclure les producteurs moins accompagnés
« Pour les petits exploitants agricoles, la mise en conformité exige souvent des outils et des systèmes auxquels ils n’ont tout simplement pas accès, ce qui les exclut du marché [7] ». Ainsi, le règlement risque de « favoriser les organisations de producteurs (OP) les plus structurées, qui globalement sont les plus grosses » et sont accompagnées par leurs partenaires. Par exemple, des organisations ont témoigné : « Pour la coopérative qui n’est pas certifiée ou accompagnée, il n’est pas possible qu’elle puisse exister longtemps. Seules les coopératives qui sont certifiées, qui ont des partenaires présents, arrivent à tenir, sinon c’est pas possible. Il y a des grandes coopératives qui émergent et d’autres qui s’endettent et disparaissent ». Que deviendront alors ces coopératives et ces producteurs ? Certaines personnes interrogées ont partagé leur vision : « Quand on bloque l’accès à un marché à un endroit, il y en a un qui va s’ouvrir quelque part d’autre, le produit ne rentre plus en Europe mais il va potentiellement en Asie ».

L’enjeu de la propriété des données
Pour les coopératives qui ont pu surmonter ce coût, un enjeu additionnel est celui de la propriété des données. En redonnant la maîtrise de leurs données aux coopératives, le RDUE pourrait être un moyen d’augmenter leur poids dans les négociations avec leurs acheteurs, pas prêts à diminuer leurs volumes d’achat. Même si la collecte de données diverge selon chaque partenaire, « avoir les données en son sein permet d’avoir une autonomie, une indépendance à tous les niveaux ». D’autres OP, toutefois, n’y arrivent pas : « Les données sont détenues par l’exportateur. Elles sont donc obligées de débourser de l’argent et d’aller re-collecter les informations pour les avoir en leur sein ». Pour trois opérateurs interrogés, il faudrait donc mettre en place un cadre juridique qui assure que cette donnée revienne au fournisseur. Sans cela, la situation pourrait presque en arriver « à de la concurrence déloyale. En fonction de ton pouvoir financier, tu peux plus ou moins être conforme et tu peux aussi empêcher un fournisseur de diversifier son marché en gardant sa donnée »

Des pays mieux préparés favorisés par le RDUE
Enfin, la manière dont l’amont des filières sera impacté dépendra aussi des différents contextes nationaux, qui disposent de plus ou moins de ressources pour accompagner leurs producteurs. Par exemple, « la Colombie a une association nationale qui accompagne très bien les fournisseurs, en Éthiopie c’est beaucoup moins le cas ».
Une autre difficulté réside dans le manque d’infrastructures dans certains pays, compliquant la traçabilité et la preuve de la non-déforestation. C’est le cas « au Timor-Leste, où les systèmes formels de propriété foncière et de collecte de données sont souvent inexistants ». De même, au Rwanda, « aucun agent de terrain ne dispose d’Internet, ils ont dû acheter Internet pour aller collecter des informations ». Le RDUE risque donc de « creuser les disparités et d’augmenter le monopole de certains pays qui sont plus préparés ». Par exemple, le choix d’une « cutoff-date » récente, fixée au 31 décembre 2020, favorise plutôt les pays qui ont déjà déforesté avant cette date. Ceux-ci bénéficieront d’une sorte de bonus, puisqu’ils n’ont plus d’espaces à déforester. Tandis que d’autres qui souhaiteraient développer certaines cultures seront pénalisés pour le fait qu’ils n’ont pas déforesté dans le passé. « La Guinée, le Liberia, le Cameroun, c’est eux qui vont avoir des problèmes. Pour la Côte d’Ivoire, les problèmes sont identifiés, on travaille sur le sol [ i.e. sur sa fertilité] ». Dans ce dernier pays, les producteurs sont déjà accompagnés par la mise en place d’une politique visant à faire du cacao durable et traçable avec la norme ARS1000. Le Conseil Café Cacao, l’organe régulateur de la filière cacao, a lancé une phase pilote visant à recenser les producteurs et à leur distribuer une carte bancaire. Cela facilite la traçabilité et donc aussi la conformité au RDUE.

REPENSER LE RÈGLEMENT POUR FAVORISER L’INCLUSION ET LA CLARTÉ ?
Il ressort de ces entretiens que le RDUE représente un challenge de taille pour les différents acteurs des sept filières qu’il concerne. Le règlement s’applique seulement aux entreprises mettant des produits sur le marché européen ou en exportant depuis l’UE, mais les coopératives et les producteurs en subissent aussi les effets. D’après les témoignages, le règlement pourrait être une opportunité en améliorant la traçabilité et la transparence des chaînes de valeur. Toutefois, il représente un défi technique et financier pour les différents acteurs économiques et pourrait renforcer des inégalités préexistantes. « Les gros perdants de cette histoire sont les petits acteurs, déjà en difficulté ou à des points de rentabilité économique assez complexes, pour qui tout ça est une charge supplémentaire ». Pour éviter cela, toutes les personnes interrogées ont insisté sur le besoin « de clarté et d’un système qui puisse embarquer tout le monde ». La mise en conformité au RDUE nécessitera un accompagnement pour mettre en place la diligence raisonnée et la conformité, mais aussi des infrastructures dans les régions vulnérables et des investissements pour financer cette transition. Une des conditions de succès de cette démarche de transition sera « de ne pas travailler qu’avec les acteurs “durables” au départ ». Il faudra aussi « valoriser les bons élèves et les acteurs qui étaient en difficulté mais qui opèrent une démarche de transition, pas juste avoir une politique punitive ».
D’autres pistes d’amélioration résident dans la traçabilité au niveau de « territoires zéro déforestation » et non des parcelles (Karsenty, 2024). La prise en compte des certifications volontaires pour attester de la conformité au RDUE pourrait aussi être envisagée (Karsenty, 2024). Enfin, une « approche graduée », imposant des droits de douane aux productions légales dans les pays producteurs mais interdites par l’UE, pourrait financer des programmes d’appui aux producteurs (Karsenty, 2024).

BIBLIOGRAPHIE

IDEF & BFConsult (2024). Analyse des défis et chiffrage des coûts de la mise en place de la traçabilité physique et du monitoring zéro déforestation pour les coopératives de cacao en Côte d’Ivoire. https://ongidef. org/wp-content/uploads/2024/05/VF-Rapport-etudetracabilite-du-cacao.pdf

Karsenty, A. (2024, 18 octobre). Faut-il se désoler du report du Règlement européen sur la déforestation ? Telos . https://www.telos-eu.com/fr/economie/faut-ilse-desoler-du-report-du-reglement-europeen.html

Mighty Earth (2024). Majority of Europeans say strong law enforcement needed to combat deforestation. https://mightyearth.org/article/majority-of-europeanssay-strong-law-enforcement-needed-to-combatdeforestation/

Ministères Territoires Écologie Logement (2022). Stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée. https://www.deforestationimportee.ecologie. gouv.fr/la-sndi/article/sndi

Règlement (UE) 2023/1115 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2023 relatif à la mise à disposition sur le marché de l’Union et à l’exportation à partir de l’Union de certains produits de base et produits associés à la déforestation et à la dégradation des forêts, et abrogeant le règlement (UE) n° 995/2010 (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE), (2023). http:// data.europa.eu/eli/reg/2023/1115/oj/fra

Bougas, K., Cherrier, V., Constantine, L., Calasso, M., McAndrew, K., Gilbert, J., Beznea, A., et al . (2021). Study on EU forest policy. Task 3 – Impact assessment on demand-side measures to address deforestation. Final report. Wood E&IS GmbH, Trinomics, Ricardo Energy and Environment, Wageningen University and Research, Tyrsky, UNEP-WCMC.

En savoir plus

Commission européenne (2024). Communication de la commission – document d’orientation concernant le règlement (UE) 2023/1115 relatif aux produits zéro déforestation, C/2024/6789. http://data.europa.eu/ eli/C/2024/6789/oj/fra

Commission européenne (2024). Communication from the Commission on the Strategic Framework for International Cooperation Engagement in the Context of Regulation (EU) 2023/1115 on the making available on the Union market and the export from the Union of certain commodities and products associated with deforestation and forest degradation. http://data. europa.eu/eli/C/2024/6604/oj/eng

Commission européenne (2024). Frequently Asked Questions : Implementation of the EU Deforestation Regulation, Version 3 – October 2024.

Karsenty, A. (2024). La déforestation et le commerce international. Futuribles, 461 (4), 521.

Le Guenic, K. & Angerand, S. (2024). Loi contre la déforestation : le compte à rebours est lancé. Canopée Forêts Vivantes. https://www.canopee.ong/ wp-content/uploads/2025/03/canopee-rapport-loirdue.pdf