Alimentation, politique de la ville et renouvellement urbain

En France, il existe plus de 1 300 quartiers prioritaires de la ville (QPV) où vivent 5 millions d’habitants. Ces quartiers prioritaires se caractérisent par la convergence de plusieurs formes de précarité, dont celle de l’accès à une alimentation de qualité. Cette difficulté d’accès se produit sur les plans économique (une nourriture de qualité coûte souvent plus cher) et géographique (il n’y a pas ou peu de commerces dans ces quartiers). Ces caractéristiques correspondent aux notions de bourbiers ou déserts alimentaires.

En 2014, un programme de renouvellement urbain a été lancé via la loi Lamy. Il s’agit d’une démarche gérée par les collectivités locales, qui a pour objectif de remodeler ces quartiers en améliorant leur attractivité et le cadre de vie des habitants. Le renouvellement urbain apparaît comme une opportunité intéressante pour que des citoyens et/ou acteurs associatifs s’emparent de la question alimentaire.

C’est pourquoi l’objectif de ce travail sera de comprendre dans quelle mesure les programmes de renouvellement urbain permettent de faire évoluer les paysages alimentaires dans les QPV en intégrant la participation citoyenne.

LE RENOUVELLEMENT URBAIN POUR REFAIRE LA VILLE AVEC LES HABITANTS ?

Dans un premier temps, afin d’apporter un éclairage concret sur le fonctionnement du dispositif de renouvellement urbain, un entretien avec une chargée de mission à la politique de la ville à Grenoble Alpes Métropole a été réalisé. Les éléments qui en ressortent seront mis en regard avec ceux issus de la littérature sur ce sujet.

Pourquoi le renouvellement urbain ? Comment le renouvellement urbain ?
Au-delà du programme qui sera détaillé ici, la notion de renouvellement urbain fait référence à des évolutions structurelles dans la composition des villes. Comme le souligne Yves Jégouzo, ce concept peut désigner de nombreuses et différentes transformations volontaires de quartiers ou de villes (Jégouzo, 2014), dont les processus varient en fonction de la problématique visée : insalubrité, guerres, projets privés, etc.

Mais la dynamique de renouvellement urbain se distingue d’autres démarches de rénovations car elle s’inscrit dans une démarche structurée. L’idée du renouvellement est de rénover un quartier, d’en redéfinir les usages, ou résument souvent les géographes : « reconstruire la ville sur la ville ». L’enjeu est souvent hygiéniste ou sécuritaire selon l’auteur. Cela justifie parfois des processus lourds et à fort impact comme la démolition d’immeubles.

On comprend alors que cette notion implique la participation d’institutions publiques, qui sont les seules à pouvoir mener les missions de coordination nécessaires sur un plan structurel. Cette implication peut se présenter sous différentes formes, allant de la gestion foncière jusqu’à l’investissement direct ou encore l’accompagnement technique d’agences d’urbanisme.

En France, la notion a commencé à être utilisée au début des années 2000 avec la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU). Déjà, l’ambition était de faire évoluer des quartiers définis comme prioritaires, compte tenu de l’état dégradé du bâti. Pour cela, des bâtiments pouvaient être rénovés, voire démolis puis reconstruits. L’enjeu de l’amélioration du cadre de vie des habitants était au cœur de la volonté politique alors mise en place (Ministères de l’Aménagement du territoire et de la Transition écologique, 2023).

Cependant, de nombreuses critiques ont été attribuées à ce dispositif. Dans un rapport datant de 2011, le Conseil économique social et environnemental (CESE) a transmis à l’État plusieurs recommandations. La première critique visant la loi SRU portait sur les trop nombreuses démolitions (Lienemann, 2011). D’autres critiques évoquaient la nécessité d’intégrer des enjeux sociaux allant au-delà des bâtis. Selon la rapporteure Marie-Noëlle Lienemann, le cadre de vie ne peut s’améliorer uniquement via des démarches d’urbanisme. Cette amélioration passe donc par des démarches en matière d’éducation, de sécurité, ou encore de développement durable. Pour cela, elle évoque le principe de participation citoyenne comme une piste à utiliser.

Au final, ce rapport du CESE recommandait surtout la poursuite de des missions du programme en incluant les améliorations évoquées ci-dessus. Cette proposition sera retranscrite à travers le nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) lancé en 2014. À nouveau, la portée de ce programme se veut structurelle et s’étend jusqu’en 2030. Selon l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), le NPNRU concerne 3 millions d’habitants des quartiers prioritaires. Environ 50 milliards d’euros ont été investis par différents financeurs, dont 1,2 milliard par l’État. Toujours selon l’ANRU, plusieurs objectifs ont été déterminés, dont les suivants :

• diversifier les habitats,
• adapter la densité du quartier aux fonctions urbaines souhaitées,
• contribuer à la transition écologique des quartiers,
• favoriser le développement de nouvelles activités économiques.

Lors de l’entretien, la chargée de mission a précisé que ce nouveau programme portait davantage sur des actions de moindre ampleur comme la rénovation thermique. En plus d’être moins brutales que la destruction d’immeuble, ces actions sont également moins coûteuses.

Comme évoqué précédemment, l’État a désigné les collectivités locales pour incarner et structurer le NPNRU. Cela s’inscrit en rupture avec la loi SRU qui faisait reposer la responsabilité sur les municipalités. L’intérêt énoncé est que les collectivités locales ont une vision plus large que les communes et seraient en mesure de structurer ce territoire de manière cohérente. À ce titre, il faut rappeler que les collectivités locales sont également chargées de la compétence mobilité via l’organisation des réseaux de transports publics urbains. Simon Vonthron précise à juste titre que les politiques des transports peuvent jouer sur les paysages alimentaires perçus, et plus largement sur les pratiques et déplacements des habitants (Vonthron, 2024). Les politiques de renouvellement urbain ainsi que celles relatives aux transports peuvent effectivement être pensées en cohérence si elles sont réalisées par le même acteur public. Un enjeu peut être d’éviter l’installation de commerces ou de services similaires dans tous les quartiers QPV d’un territoire pour privilégier des complémentarité possibles grâce à des connexions en transports en commun.

Pour construire les projets de transformation d’un quartier et les mener à bien, les collectivités locales travaillent tout au long du processus avec d’autres acteurs. Elles travaillent avec les bailleurs sociaux qui sont responsables du bâti. Les habitants des quartiers doivent aussi être impliqués via des démarches de participation qui seront détaillées par la suite. La société civile est également représentée, par des associations de quartiers. Enfin, dans un souci de réalisation technique, les collectivités font appel à des prestataires privés pour réaliser les missions d’urbanisme telles que la conception ou la construction d’infrastructures. Parfois, elles peuvent également faire appel à des prestataires en animation pour organiser la participation citoyenne.

Cette dernière constitue de façon effective un volet central du NPNRU. Comme cela a été expliqué en entretien, elle est obligatoire pour tous les projets et très encadrée dès la sélection des participants. Les collectivités locales sont chargées de constituer un panel d’habitants au sein des quartiers concernés. Ce panel doit être composé pour un tiers d’habitants tirés au sort, un tiers de représentants associatifs et un tiers d’habitants volontaires. Dans le cas de Grenoble Alpes Métropole, des réunions se tiennent de manière régulière toutes les deux semaines.

Cependant, la littérature portant sur ce sujet met en lumière de nombreuses limites à la mise en place de ce programme (Bellier, 2024), confirmées par l’entretien réalisé avec la chargée de mission à la politique de la ville. Ces limites portent principalement sur l’implication réelle des habitants des quartiers.

Une réalité plus dure que la théorie
L’un des facteurs pouvant limiter l’implication réelle des citoyens dans les projets est la complexité du processus de mise en œuvre du programme. Comme évoqué plus tôt, le programme de renouvellement urbain implique une grande diversité d’acteurs. Les collectivités locales ne travaillent pas seules et font parfois appel à plusieurs cabinets d’urbanisme selon la direction prise par le projet (experts en dynamisation commerciale, en végétalisation, etc.). La réalisation des missions passe par plusieurs niveaux de validation et allers-retours entre les acteurs publics et les prestataires. Ainsi, il peut être difficile de comprendre le rôle de chacun tout comme l’ordre de réalisation des tâches. Les habitants impliqués peuvent ne pas comprendre ce qui est attendu d’eux, ce qui est négociable ou non et quand le négocier.

Cette complexité, parmi d’autres facteurs, mène à des biais de représentativité dans les conseils citoyens consultés par les collectivités. Face à cette problématique largement reconnue, celles-ci peuvent mettre en place des stratégies d’« aller vers ». Il ne s’agit pas d’organiser un temps ou un lieu de rencontre défini, mais de choisir des moments ou des lieux définis comme stratégiques dans la vie des personnes pour échanger avec elles. La chargée de mission a évoqué le cas d’une démarche mise en place avec plusieurs collègues de son service. Ayant conscience de toucher principalement des publics retraités, ils se sont placés à la sortie d’une école du quartier pour pouvoir échanger avec d’autres publics.

Cependant, même avec de telles démarches, certaines barrières persistent. Les chargés de mission comme les habitants peuvent être limités par le temps. Pour le projet évoqué précédemment, dix sessions de concertation devant les écoles ont été réalisées, chacune durant 1h30 environ. Dans ce contexte, les collectivités peuvent questionner les citoyens sur leur « expertise d’usage ». C’est-à-dire que les habitants sont interrogés exclusivement, ou quasi exclusivement, sur un aspect fonctionnel de changements dans le quartier. Les questions et thématiques pour lesquelles les personnes ont été interrogées ont été déterminées en amont de façon cloisonnée, sans ouverture possible à d’autres thématiques. Par exemple, il peut s’agir d’interroger des personnes pour savoir si la réouverture d’une rue leur semble convenable. Ainsi, leur avis reste cantonné à une question très précise. Il peut ne pas y avoir de place pour des propositions originales et hors du cadre prévu, ce qui peut être frustrant pour les habitants souhaitant s’impliquer.

Par ailleurs, les processus peuvent être très longs et durer une dizaine d’années. Alors qu’il semble logique que des actions émergent et soient validées par un nombre important d’acteurs pour permettre de valider la viabilité ou la pertinence de certains projets. Cela constitue aussi un facteur important de désertion des instances de concertation. Selon plusieurs exemples tirés de la littérature (Billen, 2019) ainsi que l’entretien réalisé, la participation semble suivre une courbe récurrente. Les citoyens très motivés ou simplement curieux se mobilisent en masse au commencement d’un processus de concertation. Mais après quelques mois ou quelques années, ils se désengagent et sont de moins en moins nombreux à participer. Cela peut se produire si rien ne semble en apparence avancer ou si, à l’inverse, la multiplication des travaux génère des nuisances. Les habitants peuvent dans tous les cas ne pas se sentir écoutés et déserter les instances de concertation. Lors de l’entretien réalisé, la chargée de mission a pris l’exemple d’un projet de reconstruction d’un espace de jeu. Des adolescents avaient été interrogés en amont pour mener à bien ce projet. Or le projet a pris tellement de temps à se concrétiser que les adolescents qu’elle avait consultés au début, étaient, pour certains, devenus pères de famille lorsque celui-ci a vu le jour.

De manière logique à nouveau, la désertion progressive mais importante des conseils citoyens n’est pas sans conséquences. Il arrive que dans certains contextes le conseil citoyen ne puisse simplement plus se tenir faute de personnes présentes. Dans des contextes comme celui de Grenoble, certains acteurs associatifs impliqués deviennent alors les seuls à interagir avec les collectivités sur les questions relatives au projet de renouvellement urbain.

Enfin, l’élément au cœur de certaines rénovations est certainement celui qui suscite le plus de craintes : il s’agit des démolitions. Ces démarches existent depuis le début des programmes de renouvellement urbain. Mais si cela peut sembler nécessaire sur les plans technique ou environnemental, la démolition d’immeuble est une démarche violente pour les habitants qui y vivent parfois depuis des décennies (Vaurs, 2024). Des déménagements sont imposés à ces habitants, qui doivent quitter le quartier. On peut ainsi comprendre qu’une telle démarche, lorsqu’elle est imposée, est brutale et peut grandement perturber les habitudes des habitants en termes de liens sociaux ou de déplacements.

Cette crainte ne suscite pas de démobilisation, bien au contraire. Différents exemples montrent une forte mobilisation des habitants lors de réunions publiques. Mais, si ces démarches sont imposées ou perçues comme ayant été imposées par des acteurs institutionnels, la crainte se transforme inévitablement en défiance.

Les craintes et objets de démobilisation mentionnés ci-dessus concernent chaque contexte de manière différente. Mais ils semblent relativement récurrents et surtout, ils s’inscrivent dans une dynamique de défiance plus globale envers les institutions publiques. La participation électorale semble être un indicateur intéressant pour comprendre cette défiance. Selon l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT), lors des élections présidentielles de 2017 et 2022, la participation dans les QPV était inférieure d’au moins 9 points de pourcentage par rapport au reste du territoire (Grobois, 2024). Bien sûr, le dispositif du renouvellement urbain n’explique pas à lui seul cette démobilisation. Mais le sentiment de désintéressement vécu dans de tels contextes, étalé sur le temps long et parfois répété, en est un des facteurs explicatifs.

Ainsi, en analysant le programme de renouvellement urbain, on constate la présence forte et importante des collectivités locales et des institutions publiques dans le processus de renouvellement urbain. Mais il apparaît surtout que les enjeux d’alimentation restent des impensés de ce dispositif. Même si des enjeux de développement durable ou de dynamiques commerciales sont abordés par les documents cadres, la question de l’alimentation n’est pas directement évoquée, encore moins celle d’une offre alimentaire durable. Pourtant, des initiatives démontrent qu’il est possible de s’emparer de la question de l’alimentation au sein des QPV via le dispositif du renouvellement urbain.

DYNAMISER LES QPV AVEC LE PROJET « LES QUARTIERS FERTILES »

C’est en 2020 que le ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation lance l’appel à projets « Les Quartiers Fertiles » en lien avec l’ANRU. L’idée était de financer des projets d’agriculture urbaine dans le but de dynamiser les quartiers concernés. Au-delà de cette vision simplifiée, la volonté affichée est explicite et va dans le sens de l’hypothèse de départ : « Il s’agit de saisir la temporalité de déploiement des projets du NPNRU pour doter les projets d’une nouvelle dimension plus ambitieuse » (ANRU, 2021). C’est-à-dire que le Gouvernement souhaitait voir le développement de projets d’agriculture urbaine en utilisant le NPNRU.

De nombreux projets, quatre-vingt-dix-huit au départ, se donnent pour objectif de créer des emplois, ou de développer des filières alimentaires locales. Le lien avec les collectivités étant imposé, celles-ci peuvent se servir de la commande publique pour la restauration collective dans le but d’assurer des débouchés aux aliments produits dans ce cadre.

Les projets financés dans le cadre de l’appel à projets « Les Quartiers Fertiles » doivent de plus répondre à des enjeux sociaux. Cela se concrétise principalement par la volonté de favoriser le lien social entre les habitants des quartiers. L’idée est que les habitants partagent des moments ensemble, pour travailler la terre, mais aussi pour en récolter collectivement les fruits et partager des repas, des moments festifs.

Enfin, « Les Quartiers Fertiles » a aussi un intérêt environnemental. Le développement de jardins en milieu urbain participe à la végétalisation des villes. Dans un contexte de changement climatique, cette végétalisation est certainement bienvenue pour améliorer le cadre de vie des habitants, comme voulu par le dispositif du renouvellement urbain.

Bertrand et al. (2025) ont réalisé une classification des projets labellisés « Les Quartiers Fertiles ». Leur travail porte sur un total de quatre vingt-trois projets, tous en France métropolitaine. La classification proposée par les autrices se divise en quatre catégories. La première, qui correspond à 28 % des projets, incarne surtout une ambition de faciliter le lien social. L’enjeu de participation des habitants est donc primordial et mis en lien avec des enjeux environnementaux. La deuxième catégorie de projets, qui représente 17 % du total, priorise la transformation alimentaire. Ces projets se donnent comme objectif de rendre une alimentation de qualité accessible à tous. La réalisation passe alors par la création de tiers-lieux alimentaires ou de cuisines partagées. Ces projets sont très souvent portés par des institutions. Une troisième catégorie regroupe 10 % des projets et se porte vers des productions spécialisées, dont par exemple des champignons en souterrains. En raison de la technicité nécessaire à ces productions, seules des entreprises portent ces projets. Enfin, les 45 % de projets restants sont plus diversifiés. Ils portent plusieurs enjeux en même temps et regroupent des pratiques moins courantes par rapport aux autres catégories. Certains approvisionnent notamment les restaurants scolaires de la ville.

Dans les différentes catégories de projets, on remarque donc une certaine diversité d’acteurs. Pourtant l’implication des collectivités locales, ou plus généralement d’institutions publiques, est majoritaire, avec 66 % des projets labellisés portés par des institutions publiques. À cela s’ajoutent les projets dans lesquels elles sont aussi impliquées sans pour autant porter le projet. Les collectivités accompagnent souvent les projets techniquement, dans leur construction ou plutôt dans leur structuration. Elles mettent à disposition du personnel capable techniquement de construire les dossiers administratifs et de chercher des financements. Ces compétences ne sont pas toujours disponibles au sein d’associations ou d’entreprises

Parmi les différents projets existants figure Milles pousses à Grenoble. Ce projet d’initiative associative s’est donné comme objectif d’exploiter un terrain en friche au sein d’un quartier prioritaire de la ville. Mais comme pour d’autres, l’objectif n’est pas de se limiter à l’agriculture urbaine puisqu’il intègre également un aspect social. Les porteurs du projet ont en effet souhaité embaucher des personnes en réinsertion professionnelle issues du même quartier. Et pour aller plus loin, la réflexion va jusqu’à envisager des débouchés locaux pour que les produits puissent bénéficier directement aux habitants.

D’autres projets dans des QPV labellisés « Les Quartiers Fertiles » ont vu le jour dans la métropole de Lyon. L’ensemble des projets qui sont présentés ont pour point commun de se baser sur la volonté d’acteurs de terrain comme les habitants ou des associations. C’est cet élément, central dans le développement de projets en lien avec l’alimentation dans les QPV, qui sera abordé dans la section suivante.

DES PROJETS DIVERS, MAIS TOUJOURS UNE ÉNERGIE ASSOCIATIVE

Les projets de maisons d’alimentation solidaire (MAS) à Montpellier constituent aussi des exemples de projets en lien avec le renouvellement urbain et la recherche d’amélioration de l’accès à l’alimentation. Il s’agit de projets incluant des cuisines accessibles à tous, des épiceries solidaires et parfois des cafés. Certains de ces lieux se situent dans un QPV et répondent à différents enjeux. Certains projets bénéficient de financements publics, parfois c’est le local qui appartient à une collectivité publique. Une fois encore, on peut en déduire que cela résulte d’une certaine volonté politique. Cependant, plusieurs chargés de mission alimentation à Montpellier Méditerranée Métropole interrogés sur la question assurent que pour l’ensemble des MAS, des associations, souvent ancrées dans un quartier, étaient impliquées. Lors de travaux collectifs entre la municipalité et des acteurs associatifs, la demande principale de ces structures s’est souvent orientée vers la recherche d’un lieu, ce qui a pour certaines pu se concrétiser.

Dans ce sens, la restructuration de ces quartiers a permis de réorganiser les activités existantes, voire même celles planifiées à l’origine. Par exemple, le projet de MAS du quartier de Celleneuve s’est développé dans un local racheté par la mairie. L’idée d’origine était d’y installer un service public de proximité en lien avec l’ANRU. Ce sont par la suite des demandes citoyennes qui ont permis de faire évoluer ce projet vers une maison de l’alimentation solidaire.

Les différents exemples de projets évoqués précédemment, dont celui des MAS, tendent donc à nuancer le propos précédent. En effet, il semble que les commerces alimentaires ou projets d’agriculture urbaine développés dans le contexte des QPV via le renouvellement urbain ne sont pas uniquement dépendants d’une volonté politique. Comprendre cela reviendrait à oublier le travail essentiel et quotidien d’acteurs associatifs et d’habitants.

Certains projets de commerces alimentaires ou de cuisines partagées voient parfois le jour sans implication des collectivités. C’est par exemple le cas de ceux développés par l’association Vrac dans plusieurs grandes villes. L’association déploie plusieurs démarches promouvant une alimentation de qualité, c’est-à-dire bio et si possible locale. Par exemple, elle structure des épiceries de produits en vrac. L’originalité du projet repose dans l’utilisation d’espaces existants pour la vente. Cela permet d’enlever la complexité de gérer un lieu commercial. Elle propose également des temps de cuisine partagée dans l’espace public pour attirer de nouveaux publics, souvent éloignés de ces enjeux.

CONCLUSION : TOUT EST-IL QUESTION DE VOLONTÉ POLITIQUE ?

Lorsque les différents acteurs d’un territoire (collectivités, associations, habitants) travaillent ensemble, des projets plus structurés peuvent voir le jour. S’appuyer sur les compétences de chacun des acteurs permet de surmonter des problématiques propres à chaque acteur, dans chaque quartier. Là où les collectivités peuvent apporter des compétences techniques et chercher des financements, les associations de quartier peuvent apporter une connaissance plus fine du territoire concerné. Dans la plupart des cas, il s’agit d’associations de quartier ou d’antennes locales d’associations nationales. Ces structures reposent souvent sur du bénévolat, des financement publics, et montrent une capacité à réaliser des missions essentielles pour les habitants. Elles doivent chercher diverses sources de financement, des espaces et du temps pour agir. La mission qu’elles réalisent quotidiennement reste pourtant simplement celle d’améliorer le cadre de vie des habitants de ces quartiers.

Il apparaît clairement que le renouvellement urbain, via le NPNRU, constitue une réelle opportunité de faire évoluer les paysages alimentaires dans les QPV. Le projet « Les Quartiers Fertiles » lancé par le gouvernement et l’ANRU en 2020 en est un exemple. De nombreux acteurs locaux, comme des collectivités ou des communes, se sont lancés conjointement avec d’autres acteurs, souvent associatifs. Et l’existence de nombreux projets d’agriculture urbaine ou d’épiceries (plus de quatre-vingt labellisés « Les Quartiers Fertiles ») démontre l’impact de ce dispositif.

Mais alors que l’on peut penser que le renouvellement urbain démontre l’impact de la volonté politique et sa supériorité en termes de capacité d’impact sur le réel, il apparaît que ces projets ne sont pas issus de la seule volonté politique ou d’acteurs publics.

En effet, la majorité des projets de renouvellement urbain et ceux labellisés « Les Quartiers Fertiles » sont gérés par des collectivités locales. Mais leur présence importante dans les instances de gestion ne doit pas occulter le rôle capital d’acteurs associatifs, ce sont souvent eux qui sont à l’origine des projets. Dans certains cas, des associations lancent des projets d’épiceries ou de cuisines partagées sans l’implication d’acteurs publics.

BIBLIOGRAPHIE

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